Breve ensaio sobre o direito à cidade à moradia nas cidades brasileiras

A proposta da reforma urbana brasileira remonta aos anos de 1960, ao cenário de lutas pelas “Reformas de Base”, apresentadas pelo presidente João Goulart e interrompidas pelo golpe militar de 1964. Com o acirramento das carências nos grandes centros populacionais, na ideia de um processo político continuado, a década de 1970 dá espaço às primeiras manifestações populares urbanas, preocupadas em questionar a qualidade dos serviços nas cidades brasileiras. No entanto, somente nos anos de 1980 os movimentos das diferentes regiões do país foram capazes de formalizar uma agenda coletiva, em grande parte estimulados pela possibilidade da submissão de emendas populares à Assembleia Nacional Constituinte.[1]

Com isso, foi possível garantir a institucionalização de uma agenda urbana, popular e nacional na Constituição brasileira de 1988, estruturada em torno dos Artigos 182 e 183 de nossa carta magna. A agenda urbana constitucionalizada, consagrada com o título de Reforma Urbana, está alinhada ao fortalecimento de municípios e à descentralização do poder; à participação popular e democratização de processos decisórios; à garantia do direito à moradia, saneamento e demais serviços urbanos. A partir dos anos 1990, essa plataforma passaria a ser enunciada como o “Direito à Cidade”.[2]

Como parte dos desdobramentos da Constituição de 1988, em 2001 é aprovada a Lei Federal Nº 10.257, o Estatuto da Cidade. Em linhas gerais, o Estatuto trata de regulamentar a função social da propriedade, instituindo diretrizes e instrumentos de forte viés democrático, visando a promoção do acesso à cidade por todos, especialmente por grupos socialmente mais vulneráveis.

Também é possível enumerar outros importantes avanços institucionais no que tange a pauta urbana a nível federal, cabendo destacar: Emenda Constitucional Nº 29 assegura o direito à moradia em 2000; criação do Ministério das Cidades em 2003; Conselho Nacional das Cidades em 2004; Lei Federal do Fundo Nacional de Habitação Social Nº 11.124 em 2005; Lei Federal do Saneamento Básico Nº 11.445 em 2007; Lei Federal dos Resíduos Sólidos Nº 12.305 em 2010; Lei Federal da Mobilidade Urbana Nº 12.587 em 2012; e o Estatuto da Metrópole em 2015, além das Conferências Nacional das Cidades, realizadas em 2003, 2004, 2005, 2007, 2010, 2013 e 2016.[3]

No entanto, embora a Constituição de 1988 esteja prestes a completar 30 anos, prevalecem as demandas pela melhoria do transporte público, ampliação de infraestrutura e serviços urbanos e, de modo mais geral, pela efetivação do direito à cidade e à moradia em nossas cidades. Ainda, dada a insuficiência dos avanços recentes, há sinais de que as demandas urbanas não só cresceram, como também se tornaram mais complexas.[4] A emergência de mobilizações populares, como as Jornadas de Junho em 2013, o fortalecimento de movimentos como o MTST e as recentes mobilizações em torno da execução de Marielle, para além da indignação com a barbárie do atual estado de exceção, refletem também a comoção diante das desigualdades que não conseguimos atenuar.

AS CONDIÇÕES ESTRUTURAIS

O sistema capitalista domina o modo de produção das cidades desde a primeira metade do século XIX. A substituição de métodos artesanais, a dominação dos meios de produção e a exploração de força de trabalho determinam o fim das relações mercantis e viabilizam a apropriação da mais-valia também por meio da provisão habitacional e implementação de infraestrutura urbana. A casa e a cidade passam a ser encaradas como mercadorias.[5]

A partir disso, em importante esforço interpretativo, a literatura específica[6] indicará como a produção do espaço urbano passa a participar ativamente na luta de classes e dominação social nas cidades dos séculos XX e XXI, estruturadas em torno da apropriação diferenciada dessas mesmas mercadorias, a casa e a cidade, produtos do trabalho social humano. Os estudos urbanos tratam de identificar processos e evidências da consolidação das desigualdades socioterritoriais nas cidades do capitalismo periférico. Cabe aqui destacar os estudos sobre o controle e o acesso à terra urbana no processo de urbanização da América Latina, em especial sobre como a produção capitalista da cidade contribui para a redução dos custos de reprodução da força de trabalho e como o capital internacional determina a transformação neoliberal dos Estados latinoamericanos com vistas à proteção de seu capital excedente.

A literatura também demonstra como a urbanização desigual trouxe efeitos nocivos à sociedade como um todo. No entanto, é apontado como esses efeitos atingem de maneira desigual as diferentes classes sociais, e drasticamente os mais pobres. Atingem violentamente os mais pobres, pois a desigualdade de renda relega às famílias vulneráveis a ocupação de áreas distantes, desprovidas de infraestrutura, viabilizadas pela autoconstrução da moradia a partir do sobretrabalho coletivo. O atendimento das necessidades de reprodução da força de trabalho apresenta resultados sociais, espaciais e ambientais desastrosos que persistem e se reproduzem, minando a garantia de direitos sociais a grande parte da população.7

O CENÁRIO E SUAS PERSPECTIVAS

Mesmo diante de tamanhas urgências urbanas, a intervenção estatal parece ser uma possibilidade cada vez mais frágil. Desde a década de 1980, a partir de ajustes estruturais impostos pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelas políticas derivadas do Consenso de Washington, a produção estatal de habitação de interesse social tendeu a desaparecer nos países da América Latina, para falarmos da habitação enquanto tema do urbano.[8]

Atualmente, a intervenção estatal é ainda mais fragilizada pela própria política urbana federal brasileira, em uma relação quase paradoxal. As avaliações[9] acerca do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) demonstraram como a política pública conferiu às instituições financeiras e grandes empreiteiras protagonismo na produção de habitação de interesse social. Inclusive, aponta-se como a consequente disputa entre grandes incorporadoras nacionais e empresas locais no âmbito do PMCMV impulsionou a expansão do mercado de terras em muitas cidades do país, contribuindo para a ampliação das desigualdades socioterritoriais e o reforço das precariedades urbanas. Também, o padrão de produção adotado pelas empreiteiras, orientado pela lógica da escala industrial e do custo mínimo, acabou por restringir o atendimento das diferentes demandas das famílias abrangidas pelo programa, em especial aquelas de baixa renda.

A dominação da lógica financeira e o controle da produção de habitação de interesse social pelo mercado privado – organizado também pelas estruturas estatais – contribuiu para a dissolução de iniciativas de governos locais e para o empresariamento de movimentos sociais de luta pela moradia e, de uma maneira mais ampla, para a consolidação de uma concepção privada de cidade, consagrando a propriedade privada individual enquanto forma hegemônica de organização desses empreendimentos.

BREVES CONSIDERAÇÕES

As demandas populares pela dissolução de desigualdades socioterritoriais e ampliação dos direitos sociais nas cidades brasileiras não é ocasional, e se relacionam de maneira direta ao processo social de produção da cidade no contexto do capitalismo periférico. Impõem limites ao acesso à moradia e à cidade pela população mais pobre, socialmente segregada, apesar dos importantes avanços institucionais e legais brasileiros nas últimas décadas.

Com isso, às vésperas do 30º aniversário da Constituição Cidadã, nos parece urgente que as demandas aqui discutidas estejam devidamente incorporadas às agendas governamentais, e essas orientadas por processos e instrumentos de planejamento e gestão urbana democráticos e eficazes, mas, mais do que isso, à uma reflexão ampla e coletiva sobre o papel do Estado e das instituições na promoção de direitos sociais. Parece ser evidente que a simples construção de marcos legislativos não é suficiente à ampliação de direitos sociais nas cidades brasileiras, tema que parece ser um verdadeiro enigma para nossa sociedade.

Giusepe Filocomo é Mestrando pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. Arquiteto e urbanista graduado pela Universidade Estadual de Campinas.

Lyzandra Machado Martins éMestranda pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. Arquiteta e urbanista graduada pela Universidade Estadual de Goiás.

[1] MARICATO, Ermínia (1988). The urban reform movement in Brazil. In: International Journal of Urban and Regional Research, London, p. 137 – 137. Disponível em: (consultado em agosto de 2017).
SAULE JÚNIOR, N.; UZZO, K. (2009). A Trajetória Da Reforma Urbana No Brasil. Disponível em: (consultado em agosto de 2017).

[2] VAINER, C.; OLIVEIRA, F. L. (2017). Da Reforma Urbana ao Minha Casa, Minha Vida: Balanço e Perspectivas após 30 Anos de Lutas e Políticas Urbanas. Texto apresentado em XVII Encontro Nacional da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (ENANPUR). Disponível em: (consultado em agosto de 2017)

[3] MARICATO, Ermínia; ROYER, Luciana de Oliveira (2017). Política Urbana e de Habitação. In: MARINGONI, G.; MEDEIROS, J. (org.). Cinco mil dias: o Brasil na era do Lulismo – 1 ed., São Paulo, Boitempo / Fundação Lauro Campos.

[4] PASTERNAK, Suzana; D’OTTAVIANO, Camila (2016). Favelas no Brasil e em São Paulo: avanços nas análises a partir da Leitura Territorial do Censo de 2010. Cad. Metrop. [online]. 2016, vol.18, n.35, pp.75-100. ISSN 2236-9996. http://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3504.

[5] BALL, Michael (1981). The development of capitalism in housing provision. International Journal of Urban and Regional Research, v. 5, n. 2, p. 145-177.

[6] Csaba Deák, Ermínia Maricato, Flávio Villaça, Gabriel Bolaffi, Lúcio Kowarick, Tom Angotti, dentre outros.

[7] FERRARA, Luciana (2014). Descompassos entre saneamento e habitação e suas implicações na área de proteção aos mananciais da metrópole paulistana. In: ANAIS III Seminário Nacional sobre o Tratamento de Áreas de Preservação Permanente em Meio Urbano e Restrições Ambientais ao Parcelamento do Solo – APP Urbana. Belém do Pará.

[8] ORTIZ FLORES, Enrique (2011). Producción social de vivienda y hábitat: bases conceptuales para una política pública. In ARÉBALO, Marta et al. El camino posible. La producción social del hábitat en América Latina. Montevidéu: Ediciones Trilce. Disponível em: http://www.hical.org/documento.cfm?id_documento=1537.

ARANTES, Pedro (2006). O ajuste urbano: as políticas do Banco Mundial e do BID para as cidades. Revista Pós, n. 20.

[9] RUFINO, Maria Beatriz Cruz (2015). Um olhar sobre a produção do PMCMV a partir de eixos analíticos. In: SANTO AMORE, Caio; SHIMBO, Lucia Z.; RUFINO, M. Beatriz C. (Orgs.) Minha casa… e a cidade? Avaliação do programa minha casa minha vida em seis estados brasileiros. Rio de Janeiro: Letra Capital, págs 51-72. Disponível em http://www.observatoriodasmetropoles.net/images/abook_file/ mcmv_ nacional2015.pdf. Consultado em dezembro de 2017.