No olho do furacão: federalismo, intervenção e direitos fundamentais

“Tens um sabor bem do Brasil,

Tens a alma cor de anil,

Mulata, mulatinha, meu amor,

Fui nomeado teu tenente INTERVENTOR.”

Lamartine Babo: O teu cabelo não nega (canção), 1932

A marchinha de carnaval de Lamartine Babo, lançada em 1932, de bela melodia, mas letra que ainda contempla um conteúdo de discriminação racial (“mas como a cor não pega, mulata, mulata eu quero teu amor”), não há como não lembrar das vítimas preferenciais de quase todas as políticas de combate à criminalidade violenta. Mas para o momento, chama também a atenção o compositor dizer que foi nomeado “tenente interventor”, em uma alusão às intervenções federais daquele tempo e da presença de militares em seu contexto.

Após acertar com o amigo Brenno Tardelli uma contribuição periódica mensal ao Justificando, já estava avançado na redação de texto sobre imparcialidade do juízo.

Mas eis que o Presidente da República surpreende a todos no pós-carnaval e resolve decretar a primeira intervenção federal em um Estado-membro da República desde a promulgação da Constituição atual, em 5 de outubro de 1988.

A relevância e o ineditismo da questão me fizeram reunir algumas reflexões esparsas mais gerais de aulas já dadas sobre o tema, organizando-as textualmente de modo a debater alguns aspectos da intervenção federal no Rio de Janeiro dentro de um contexto mais amplo de reflexão sobre o federalismo.

Nesse breve texto, não entrarei no mérito da adequação da medida do ponto de vista do combate à criminalidade ou de seus objetivos anunciados, já que há gente muito melhor do que eu promovendo essa discussão.

A ideia é refletir sobre os aspectos constitucionais gerais da intervenção dentro da forma federativa de Estado, apontando algumas dificuldades do Decreto 9288/2018 à luz desse cabedal teórico.

Em termos gerais, é possível afirmar que o federalismo enquanto forma de Estado surgiu com a Constituição norte-americana de 1787, muito embora mesmo o Estado federal nos EUA não deixa de ser uma evolução de uma confederação anterior, em que as antigas “Treze Colônias” eram, após a independência, Estados soberanos que abdicaram de sua soberania em função de um centro unificador de poder político, preservando, contudo, uma significativa autonomia, ainda bastante preservada na atualidade.[i]

Estabelecem uma divisão entre a Federação (centro) e os Estados (unidades autônomas), com estes deixando de serem o mais alto poder político dentro de seus territórios, assim como abrindo mão de sua independência externa em termos de relações internacionais, mas preservando larga margem de autonomia legislativa, administrativa e jurisdicional, nas quais o governo central e os poderes nacionais só poderiam interferir em casos excepcionais.

A própria lógica sistêmica do federalismo daquele país (que influenciou também as constituições brasileiras desde 1891) aponta para a atuação primordial dos Estados, e somente subsidiária da Federação, tal como estabeleceu a Décima Emenda, ao afirmar que “os poderes não delegados aos Estados Unidos pela Constituição, nem proibidos por ela para os estados, são reservados aos estados, respectivamente, ou ao povo”.[ii]

O modelo federativo norte-americano influenciou todas as experiências posteriores, de seus vizinhos Canadá e México à Europa Central (Alemanha, Áustria e Suíça), chegando a experiências sul-americanas como as da Argentina e do Brasil, embora o grau de autonomia das unidades federativas varie bastante em cada uma dessas experiências institucionais, surgindo na doutrina os conceitos de tipos de federalismo (centrípeto, centrífugo, cooperativo e de equilíbrio) justamente para tentar esclarecer essas diferenças.[iii]

Não obstante, é possível apontar algumas características presentes em todas essas experiências, a saber:

1) distinção entre soberania e autonomia, sendo a primeira atributo da Federação e a segunda das unidades federativas, independentemente da nomenclatura destas últimas (Estados, províncias, cantões, regiões, repúblicas, Länder);

2) repartição constitucional de competências e rendas entre os entes federativos;

3) representação das unidades federativas em um dos órgãos do legislativo nacional (Senado e congêneres);

4) ausência do direito de secessão;

5) intervenção federal nos entes federativos como possibilidade excepcional de restrição à autonomia destes.[iv]

Exploremos, dado o contexto, este último ponto.

A intervenção federal em um Estado-membro é uma possibilidade excepcional de o Estado nacional assumir determinadas prerrogativas e funções da unidade federativa quando esta se encontra impossibilitada de fazê-lo ou quando esteja em situações de grave violação da constituição nacional.

Suas hipóteses constitucionais são restritas, em alguns casos com a previsão de instrumentos específicos, como a intervenção brasileira, a intervención argentina ou a coerção federal (Bundeszwang) alemã, ou em outros sem sequer essa especificação, como no caso dos EUA, em que a Constituição basicamente enumera os deveres irrenunciáveis dos Estados em seu art. I, seção 10.[v]

A intervenção federal em um Estado-membro é sempre uma restrição da autonomia constitucional deste. É uma possibilidade que as constituições preveem, mas de modo bastante restritivo, pois a regra é a autonomia do ente, sendo a intervenção a exceção.

No presidencialismo latino-americano temos inúmeras situações de utilização abusiva da intervenção federal. Na Argentina, a redação ampla dada originariamente ao art. 6º[vi] da Constitución de la Nación Argentina em 1853/1860, provocou um quadro desolador, pois permitiu quase irrestritamente ao Governo Federal intervir nas províncias sob o argumento de preservar o princípio republicano, o que ocasionou a perseguição a adversários político-partidários do poder central.

Antonio María Hernández destaca que em 123 anos, entre 1853 e 1976, ocorreram nada menos que 174 intervenções federais nas províncias argentinas, sendo 118 delas por ordem apenas do Governo Federal sem submissão ao crivo do Congresso da Nação.[vii] Somente a partir da Reforma Constitucional de 1994 houve modificação significativa, com a mudança de redação do art. 6º[viii] e incorporação do inciso 31 ao art. 75[ix].

Leia também: Por que na América Latina ainda predomina a injustiça: algumas hipóteses

“Na América Latina, o sistema de Justiça acaba funcionando como agente de exceção”

América Latina: nosso pano de fundo, nosso espaço

Por outro lado, a situação brasileira não foi muito diferente, em especial durante a República Velha e até a Constituição de 1946, a primeira a regulamentar mais minuciosamente o tema.

Não obstante a Carta de 1891 fosse fortemente federalista em seu texto, os casos de intervenção foram inúmeros durante o período, não raro acompanhados também da decretação de estado de sítio, como na Presidência de Floriano Peixoto, assim como o período centralizador pós-Revolução de 1930 dos Governos Getúlio Vargas e as Constituições do período (1934 e 1937).[x]

A excepcionalidade pode ser vista já na literalidade do caput do art. 34 (“A União não intervirá nos Estados, nem no Distrito Federal, exceto para:”), quando estabelece o princípio da autonomia/não intervenção como regra e as exceções enumeradas de modo taxativo nos incisos e alíneas do mesmo artigo. É a percepção praticamente unânime dos doutrinadores brasileiros.[xi]

Em tal perspectiva, é de se destacar igualmente que o Constituinte de 1987-1988 considerou a intervenção federal algo tão excepcional que a incluiu no art. 60, § 1º, como limite circunstancial ao poder de reforma constitucional, ao lado do estado de defesa e do estado de sítio.

Pelo fato de termos uma situação em que uma das unidades federativas se encontra momentaneamente tolhida em sua autonomia político-administrativa, em um contexto adverso à livre deliberação de seus representantes no Congresso Nacional responsáveis pelo posicionamento do povo daquele Estado-membro da Federação brasileira em relação a uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) em discussão, não é considerado um momento politicamente oportuno a uma deliberação tão relevante quanto uma mudança no texto constitucional.[xii]

Daí a opção feita na Assembleia Constituinte por vedar em caráter absoluto a possibilidade de emendar a Constituição em caso de vigência de intervenção federal, o que deve ser entendido como vedação também da tramitação e discussão das PECs, já que o elemento hermenêutico teleológico aponta claramente para o afastamento de situações em que a livre deliberação do Congresso Nacional esteja prejudicada em sua atuação como poder de reforma.

Outro ponto que me parece relevante destacar é que, diferentemente da autorização constitucional expressa para a restrição de certos direitos e garantias fundamentais nos casos de estado de defesa e de estado de sítio (CF, arts. 136 a 141), tal não ocorre com a intervenção federal, cuja única garantia juridicamente atingida é a autonomia político-administrativa do Estado-membro. Portanto, é possível afirmar que em termos constitucionais, todos os direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição são plenamente válidos na vigência de uma intervenção federal.

Considerado o exposto até aqui, creio que são cabíveis algumas reflexões mais específicas sobre o Decreto interventivo assinado pelo Presidente Michel Temer, em 16 de fevereiro último.

Leia mais: Decreto de intervenção federal no Rio de Janeiro é inconstitucional

Intervenção federal é cortina de fumaça para reais problemas da segurança pública

Não adianta malabarismo hermenêutico: no Rio, a intervenção é militar

A intervenção em questão é do tipo espontânea, por iniciativa do próprio Presidente, a partir da atribuição prevista na Constituição da República, art. 84, X, combinado com o art. 34, III, já que expôs como fundamento do Decreto “pôr termo a grave comprometimento da ordem pública”.

Diferentemente da intervenção provocada, que se dá quando outro poder ou esfera de poder solicita ou requisita a intervenção, o caso presente é de iniciativa do chefe do executivo nacional a partir de avaliação discricionária da situação e de decisão política tomada com a oitiva dos Conselhos da República e de Defesa Nacional.[xiii]

Como esses Conselhos somente opinam em caráter não vinculante, não há consenso doutrinário sobre o momento de seu pronunciamento, se antes ou depois da assinatura do Decreto.[xiv] No caso deste, os Conselhos se pronunciaram a posteriori, tendo opinado favoravelmente à aprovação em 19 de fevereiro.

Um dispositivo de constitucionalidade discutível é o parágrafo único do art. 2º quando afirma que “o cargo de interventor é de natureza militar”.

Ora, a Constituição da República classifica como militares os cargos da estrutura das Forças Armadas nacionais, bem como no âmbito dos Estados, os cargos da estrutura das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares. Os demais cargos, permanentes ou temporários, são de natureza civil, ainda que possam ser exercidos, em caráter temporário, por um militar.

Assim como cargos de ministro do governo federal ou de secretário de governo estadual são civis, também o de interventor é, com as atribuições pertinentes, bem como regras e jurisdição civil, não sendo competente, por exemplo, a Justiça Militar para o processo e julgamento de eventuais crimes cometidos no exercício do cargo de interventor.

Afigura-se possível também vislumbrar desdobramentos inconstitucionais a partir de declarações dadas pelas autoridades responsáveis pela intervenção, embora ainda não tenhamos atos concretos nesse sentido. Destacaria dois deles:

O Presidente da República declarou publicamente, no mesmo dia da assinatura do Decreto, que revogaria a intervenção quando tivesse condições de obtenção dos votos necessários à aprovação da reforma da Previdência e depois editaria novo Decreto, agora de Garantia da Lei e da Ordem.

Neste caso, fica evidenciado um claro desvio de finalidade, consubstanciando em verdadeira “fraude à Constituição”. Uma intervenção federal, uma vez decretada, só pode cessar se também cessarem os seus motivos ou o seu prazo formalmente estabelecido.

Como destacado por Lenio Streck, “se a intervenção federal tiver como medida a ordem pública, como o presidente da República pode saber de antemão que pode suspendê-la e depois retomá-la?”

Lembremos que o limite circunstancial estabelecido pelo art. 60, § 1º, da CF existe, como destaquei acima, precisamente para evitar deliberações açodadas em circunstâncias que a Constituição considerou como inadequadas para tal. Portanto, uma PEC aprovada em tal contexto padeceria, sem dúvida, de evidente vício de inconstitucionalidade a ser reconhecida pela Corte Suprema.

Leia também: Mandado de busca coletivo: violência patrocinada pelo Estado e apagada pelo judiciário

Mandado de busca e apreensão coletivo viola direitos e garantias fundamentais

O Ministro da Defesa Raul Jungmann declarou que, a pedido do Comandante do Exército, General Eduardo Villas Bôas, solicitaria autorização judicial para mandados coletivos de busca, apreensão e captura, vistos como necessários às medidas interventivas no Rio de Janeiro.

Acaso isso venha a ocorrer, é um desdobramento claramente inconstitucional da intervenção federal, já que mesmo na vigência desta última, como lembrei acima, os direitos e garantias fundamentais são plenamente aplicáveis e, assim sendo, não há qualquer autorização legal ou constitucional para esse tipo anômalo de mandado judicial.

Ao contrário, como lembrou Wellington Cabral Saraiva em sua página pessoal, o art. 243, I, do Código de Processo Penal (CPP) prevê que mandados de busca devem “indicar, o mais precisamente possível, a casa em que será realizada a diligência e o nome do respectivo proprietário ou morador”. E, a não ser que o Supremo Tribunal Federal venha a dar uma guinada interpretativa, é bastante restritiva a sua jurisprudência no que diz respeito ao atendimento desses requisitos, como se pode ver nos julgamentos do HC 106566/SP e do MS 23454/DF, sendo provável a anulação de mandados desse tipo por crassa inconstitucionalidade.

A título conclusivo, não é demais alertar que o necessário e imprescindível combate à criminalidade violenta não pode ocorrer fora dos parâmetros da legalidade e da constitucionalidade, sob pena de criar apenas uma falsa sensação de segurança, deixando intactas as reais causas da violência do crime organizado e, pior, podendo tornar o próprio Estado um perpetrador de crimes violentos e violador de direitos e garantias fundamentais.

Bruno Galindo é Professor Associado da Faculdade de Direito do Recife/Universidade Federal de Pernambuco (UFPE); Doutor em Direito pela UFPE/Universidade de Coimbra-Portugal (PDEE); Conselheiro Estadual da OAB/PE.

[i] BARACHO, José Alfredo de Oliveira: Teoria Geral do Federalismo. Rio de Janeiro: Forense, p. 150, 1986.

[ii] TRIBE, Laurence: American Constitutional Law. 3rd ed., vol. I. New York: Foundation Press, pp. 795-796, 2000. Amendment X. The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the states, are reserved to the states respectively, or to the people.

[iii] BERCOVICI, Gilberto: “Formação e evolução do federalismo no Brasil” In: TAVARES, André Ramos; MENDES, Gilmar Ferreira & MARTINS, Ives Gandra da Silva (orgs.). Lições de direito constitucional em homenagem ao jurista Celso Bastos. São Paulo: Saraiva, pp. 709-737, 2005; TRIBE, Laurence: American Constitutional Law. 3rd ed., vol. I. New York: Foundation Press, p. 1079, 2000.

[iv] BARACHO, José Alfredo de Oliveira: Teoria Geral do Federalismo. Rio de Janeiro: Forense, pp. 47-49, 1986; VOGEL, Juan J.: “El régimen federal de la Ley Fundamental”. In: BENDA, Ernesto; MAOHOFER, Werner; VOGEL, Juan J.; HESSE, Konrad & HEYDE, Wolfgang (orgs.). Manual de DerechoConstitucional. 2ª ed. Madrid: Marcial Pons, pp. 625ss., 2001.

[v] “No State shall enter into any Treaty, Alliance, or Confederation; grant Letters of Marque and Reprisal; coin Money; emit Bills of Credit; make any Thing but gold and silver Coin a Tender in Payment of Debts; pass any Bill of Attainder, ex post facto Law, or Law impairing the Obligation of Contracts, or grant any Title of Nobility.

No State shall, without the Consent of the Congress, lay any Imposts or Duties on Imports or Exports, except what may be absolutely necessary for executing it’s inspection Laws: and the net Produce of all Duties and Imposts, laid by any State on Imports or Exports, shall be for the Use of the Treasury of the United States; and all such Laws shall be subject to the Revision and Controul of the Congress.

No State shall, without the Consent of Congress, lay any Duty of Tonnage, keep Troops, or Ships of War in time of Peace, enter into any Agreement or Compact with another State, or with a foreign Power, or engage in War, unless actually invaded, or in such imminent Danger as will not admit of delay.”

[vi] “El gobierno federal interviene con requisición de las Legislaturas o gobernadores provinciales, o sin ella, en el territorio de cualquiera de las provincias, al solo efecto de restablecer el orden público perturbado por la sedición, o de atender a la seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior”. Cf. DALLA VÍA, Alberto Ricardo: Manual de Derecho Constitucional. Buenos Aires: LexisNexis, p. 133, 2004.

[vii] DALLA VÍA, Alberto Ricardo: Manual de Derecho Constitucional. Buenos Aires: LexisNexis, p. 135, 2004.

[viii]“El Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias paragarantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y arequisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o reestablecerlas, sihubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia.”

[ix] “Artículo 75 – Corresponde al Congreso:

Aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.”

[x] BONAVIDES, Paulo & ANDRADE, Paes de: História constitucional do Brasil. 4ª ed. Brasília: OAB, pp. 260-263, 2002; FERREIRA, Pinto: Curso de Direito Constitucional. 8ª ed. São Paulo: Saraiva, pp. 283-284, 1996.

[xi] SILVA, José Afonso da: Curso de Direito Constitucional Positivo. 27ª ed. São Paulo: Malheiros, pp. 484ss., 2006; MENDES, Gilmar Ferreira & BRANCO, Paulo Gustavo Gonet: Curso de Direito Constitucional. 7ª ed.São Paulo: Saraiva, pp. 1122ss., 2012; CUNHA JR., Dirley da: Curso de Direito Constitucional. 3ª ed. Salvador: JusPodivm, pp. 889ss., 2009; MORAES, Guilherme Peña de: Curso de Direito Constitucional. 8ª ed. São Paulo: Atlas, pp. 370ss., 2016; MORAES, Alexandre de: Direito Constitucional. 32ª ed. São Paulo: Atlas, pp. 340ss., 2016; FERREIRA, Pinto: Curso de Direito Constitucional. 8ª ed. São Paulo: Saraiva, pp. 281ss., 1996.

[xii] MENDES, Gilmar Ferreira & BRANCO, Paulo Gustavo Gonet: Curso de Direito Constitucional. 7ª ed.São Paulo: Saraiva,p. 181, 2012.

[xiii] TAVARES, André Ramos: Curso de Direito Constitucional. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, pp. 846ss., 2003.

[xiv] MENDES, Gilmar Ferreira & BRANCO, Paulo Gustavo Gonet: Curso de Direito Constitucional. 7ª ed.São Paulo: Saraiva, p. 1126, 2012.